Très souvent les documents d’urbanisme font référence à des « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif ». Une centrale photovoltaïque fait-elle partie de cette catégorie ?
Selon le rapporteur public Yann Aguila, un équipement d’intérêt collectif se définit « comme une installation assurant un service d’intérêt général destiné à répondre à un besoin collectif de la population » (concl. ss CE, 23 nov. 2005, Ville Nice, n° 262105).
Cette définition a été reprise en des termes similaires par le Conseil d’État (CE, 18 oct. 2006, SCI Les Tamaris, n° 275643)
De façon générale, les installations productrices d’électricité d’origine renouvelable sont qualifiées de « constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ».
Ainsi, les éoliennes ont pu être qualifiées :
- de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs au motif qu’elles sont destinées à produire de l’électricité alimentant le réseau électrique (CAA Nancy, 2 juill. 2009, Assoc. Pare-Brise, n° 08NC00125) ;
- d’ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics (CAA Nantes, 12 nov. 2008, Assoc. pour la sauvegarde de l’environnement et des lieux de mémoire de la Bataille de 1944, n° 07NT02823) ;
- d’ouvrages techniques d’intérêt général (CAA Nantes, 23 juin 2009, Assoc. cadre de vie et environnement Melgven Rosporden, n° 08NT02986) ;
- ou encore de projet présentant un intérêt général tiré de sa contribution à la satisfaction d’un besoin collectif par la production d’électricité vendue au public (CAA Marseille, Sté Valeco SPE, 6 avr. 2016, n° 15MA01023).
Il en va de même pour l’énergie solaire. A titre d’exemple, une centrale photovoltaïque a pu être considérée comme une installation nécessaire à des équipements collectifs :
« 5. Considérant en premier lieu que, eu égard à leur importance et à leur destination, les panneaux photovoltaïques en cause, destinés à la production d’électricité, et contribuant ainsi à la satisfaction d’un intérêt public, doivent être regardés comme des installations nécessaires à un équipement collectif au sens des dispositions l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme citées au point 4 » (CAA Nantes, 23 octobre 2015, Photosol, n°14NT00587).
Ce raisonnement, dans cette même affaire, a été confirmé par le Conseil d’Etat :
« Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 10 juin 2012, le préfet d’Eure-et-Loir a refusé de délivrer à la société Photosol un permis de construire un parc photovoltaïque sur des parcelles situées aux lieudits Les 52 Mines, La Pierre Coudray et Le Pré Boulard, sur le territoire de la commune de Viabon. La société Photosol a demandé au tribunal administratif d’Orléans l’annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté et de la décision implicite rejetant son recours gracieux. Le ministre du logement et de l’habitat durable se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 23 octobre 2015 par lequel la cour administrative d’appel de Nantes a, d’une part, annulé le jugement du tribunal administratif d’Orléans rejetant la demande de la société Photosol et, d’autre part, annulé le refus de permis de construire ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux de la société et enjoint au préfet d’Eure-et-Loir de procéder à un nouvel examen de la demande de permis de construire.
(…)
3. Les dispositions de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche dont elles sont issues, ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. » (CE, 8 février 2017, Société Photosol, n°395464).
Il y a, donc, lieu de considérer une centrale photovoltaïque comme une « construction nécessaire à des équipements collectifs », et, en tant que telle, autorisée en zone Ux par le PLU.
La doctrine confirme, d’ailleurs, que les centrales photovoltaïques au sol seront toujours considérées comme des constructions nécessaires à des équipements collectifs :
« Cette notion ne s’applique toutefois qu’aux installations de production d’électricité installées au sol et ayant comme usage principal la production d’électricité. En effet, la cour administrative d’appel de Bordeaux a considéré que la simple présence de panneaux photovoltaïques en toiture de hangars agricoles ne conférait pas à ces bâtiments « le caractère de construction nécessaires à des équipements collectifs […] quand bien même l’énergie ainsi produite serait destinée à la revente » (CAA Bordeaux, 22 juin 2015, n° 13BX01623). » (JurisClasseur Environnement et Développement durable, Fasc. 4430 : ASPECTS JURIDIQUES DU DÉVELOPPEMENT DE PROJETS D’INSTALLATIONS PHOTOVOLTAÏQUES, 16 Septembre 2020, Jocelyn DUVAL).
Une centrale photovoltaïque fait, donc, bien partie des « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif ».
